編者按

近日，習近平總書記在安徽考察調研時強調，要堅持以防為主、防抗救相結合，結合“十四五”規劃，聚焦河流湖泊安全、生態環境安全、城市防洪安全，謀劃建設一批基礎性、樞紐性的重大項目。近期召開的中央政治局常委會會議，強調要全面提高災害防御能力，堅持以防為主、防抗救相結合，把重大工程建設、重要基礎設施補短板、城市內澇治理、加強防災備災體系和能力建設等納入“十四五”規劃中統籌考慮。

如何全面提高抗御災害能力，切實加強防災備災體系和能力建設？本期智庫版特刊發三位學者就此提出的“十四五”規劃編制建言，以期增進思考、加強謀劃、推動工作。

 黨的十八大以來，習近平總書記站在新的歷史方位，對國家應急管理體系和能力建設提出一系列新理念新思想新戰略，特別強調堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態減災和非常態救災相統一，努力實現從注重災后救助向注重災前預防轉變，從應對單一災種向綜合減災轉變，從減少災害損失向減輕災害風險轉變，全面提升全社會抵御自然災害的綜合防范能力。這些重要理念拓展了我國應急管理工作的宏觀視野，為“十四五”期間全面提升國家防災備災體系和能力建設提供了方向指引。

 當前狀況：能力不斷強化、損失明顯下降、提升空間較大

 災害防御能力反映了應急管理體系利用工程、經濟及社會資源開展防災減災活動，最大限度降低災害尤其是巨災帶來的損失，降低脆弱性、提高恢復力的能力，包括災前降低風險或提前準備以減少災害可能造成的損失；災害發生時迅速作出反應和科學處置，將災害帶來的損失降到最低；災后迅速重建并盡快恢復災前的穩定和繁榮。

 近年來，我國災害防御能力不斷發展，在玉樹地震、蘆山地震、舟曲特大山洪泥石流、超強臺風“威馬遜”等重大自然災害面前的應對能力顯著提升，積累了應對災害的豐富經驗。黨的十八大以來，我國自然災害災情和所造成的損失呈明顯下降趨勢。

 研究表明，我國災害防御能力在風險識別、備災與應急響應、技術與工程防御、經濟支撐與減災保障等方面進展不均衡，區域差異顯著，仍有較大提升空間。短板主要體現在：體制機制頂層設計不夠健全；災害防御能力區域差異明顯，東西部差異和城鄉差異尤其需要關注；特殊高風險地段、高風險時段的設防能力不足；對災前階段的災害防御能力提升重視不夠；災后重建的后續評估和追蹤力度有待提升。

 強化認識：體現新時代高質量發展的重大訴求

 防災備災體系和能力建設事關人民生命財產安全，是衡量執政黨領導力、檢驗政府執行力、評判國家動員力、體現民族凝聚力的重要方面。正因為如此，把加強防災備災體系和能力建設等納入“十四五”規劃編制工作中統籌考慮，體現了新時代高質量發展的重大訴求，具有重要的歷史和現實意義。

 首先，應轉變發展理念，把基礎設施建設的注意力從過去高度關注創造GDP的重大項目轉向為經濟社會發展保障安全的重大基礎設施、城市地下管網等重大防災備災體系。其次，加強防災備災體系和能力建設要有前瞻性、全局性、戰略性、整體性規劃，應把防災減災與全球氣候變化、生態文明建設、經濟發展等問題統籌起來全方位考慮。因為工作涉及多個領域多個部門，規劃編制部門應開門問策、集思廣益、精心謀劃。同時，在“十四五”規劃編制中，應努力把綜合減災與風險管理相結合，把綠色發展與綜合災害風險防范相結合，把基礎設施的硬件建設與后續維護管理等軟措施相結合，努力建設一個災害風險可控、安全和諧的生存發展環境，為實現“兩個一百年”奮斗目標提供可靠保障。

 周密規劃：著眼體制機制建設、基礎設施建設、人文社會能力建設

 全面提高災害防御能力是高質量發展的重要基石。災害防御能力包括體制機制建設所產生的治理能力；防災減災基礎設施建設所產生的災難抵御和應對能力；人文社會能力建設所形成的綜合性防災減災社會安全防線等。

 災害防御體制機制建設是災害防御能力建設的核心。2018年黨和國家機構改革之后，我國形成了以應急管理部門為基礎的新一代國家應急管理體系，并在新一代災害防御體系建設方面取得了長足進步。然而，當前國家災害防御體制機制建設仍存在盲點和短板。新一代應急管理體系中，各類風險防范的體制機制仍存在分工不清、責任不明的現象。同時，缺乏對重大災害及其他各類突發事件風險的系統評估制度。有鑒于此，“十四五”時期災害防御體制機制建設應實現重點轉移，在風險防范體制機制建設方面下功夫。一方面，應在國家層面明確風險管理的體制性安排，明確相關部門風險防范責任。盡快建立重大災害及其他各類突發事件風險評估制度，定期在國家不同層級、社會不同領域開展風險評估工作，定期將評估結果向社會發布，以增強全民風險防范意識。在風險評估基礎之上，制定風險降低和風險防范規劃，合理配置公共資源，逐步降低各類風險。

 災害防御基礎設施建設是災害防御能力建設的主體，包括工程性結構減災和風險防范。由于災害防御基礎設施無法產生直接經濟效益，其建設明顯落后于國家整體實力進步，并且存在明顯的區域差異?！笆奈濉睍r期，應根據區域發展和環境本底特征，加強災害防御基礎設施的結構性建設。例如，根據最新的地震動參數區劃、臺風風險區劃、洪水風險區劃等，對房屋、道路、管道、機場、港口和倉庫等重要基礎設施提高一級或多級設防水平，尤其是對學校、醫院、房屋等關鍵設施提高物理設防。建立高災害風險區結構性建設紅線和強制性保險制度，限制高風險區的結構性建設，制定適合區域發展的高風險區域強制性保險。災害防御基礎設施還包括國家災害風險防范的科技基礎設施建設，包括建立防災減災相關的國家實驗室、國家重點實驗室、國家科學研究中心，建設國家綜合災害風險防范學科體系，設立國家綜合災害風險防范領域的重大科學專項攻關項目。

 人文社會能力建設所形成的基層防災減災意識、文化和能力是國家災害防御能力的社會安全底線?；鶎由鐓^是安全設防的基礎單元，其在社會災害防御體系建設中具有重要地位。從歷次應對重大突發事件的經歷看，我國公眾災害防御意識還較薄弱，基層能力建設還存在短板?！笆奈濉睍r期，應切實加強中國社會安全底線建設。隨著5G時代到來，災害防御知識和教育在新媒體傳播的渠道和速率有望提升。應大力提高災害防御教育水平特別是廣大民眾的逃生技能和風險防范意識，普及家庭應急用品，開展應急救援綜合演練，大力提升學校、醫院、旅游風景區等人群密集場所應急處置中的自救互救能力，全面提高全社會防范各類災害風險的能力。同時，要大力促進社區、社工和社會組織聯合，形成載體、人才和資本的有效對接，建立“三社聯動”的社區綜合災害風險防御體系。在此基礎上，構建強大的社會動員體系，形成資源共享、優勢互補、相互促進的良好局面，加快形成政府與社會之間互聯、互動、互補的社會治理新格局。

 （作者：薛瀾，系清華大學文科資深教授、蘇世民書院院長）